上诉人马汉林因与被上诉人南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）、被上诉人南通新安房屋征收服务有限公司（以下简称新安公司）确认行政协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初626号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结
马汉林与南通市通州区平潮镇人民政府、南通新安房屋征收服务有限公司行政征收、行政确认二审行政判决书
案号：（2021）苏06行终9号
判决日期：2021-03-30
法院：江苏省南通市中级人民法院
诉讼参与人信息
案件基本情况
一审法院认定，1993年10月23日，马汉林作为户主获批在原××乡××村××（现南通市××）建房，审批表上载明家庭成员为4人，包括户主马汉林、妻、子、女；审批表核准建筑占地标准为住房80平方米，三棚15平方米。1999年5月，原通州市平东镇人民政府为上述房屋核发权证，所有权人为马汉林，建筑面积265平方米。因南通市级重点工程建设需要对包括马汉林上述房屋在内的建筑物及附属物进行搬迁，后平潮镇政府根据通州区人民政府相关文件精神，结合当地实际情况制定了针对上述搬迁地块的补偿安置方案，并报主管部门备案。2017年11月3日，江苏先河房地产土地评估有限公司做出通先评（2017）平东搬字ＡＺＤ1-45号《房屋搬迁评估报告》，对马汉林户房屋搬迁补偿价格进行评估，并附搬迁装饰装潢补偿分户测算表。2017年11月8日，马汉林儿子马建代马汉林在房屋搬迁调查表上签字确认房屋情况，其中载明砖混结构房屋面积221.1平方米，砖木结构房屋200.96平方米，调查表上对水泥地、挡土墙、树等附属物也进行了列明，并附搬迁房屋面积测绘分层分户图，平潮镇政府、测绘公司、搬迁公司、村委会、评估公司的工作人员及马建均在调查表上签字。2017年11月16日，平潮镇政府作为甲方、马汉林作为乙方签订《房屋搬迁补偿安置协议》，协议载明：房屋合法建筑面积207.82平方米，其他建筑面积34.56平方米，无证建筑面积200.96平方米；搬迁补偿情况：1.被搬迁房屋重置成新补偿277535元，2.装饰装潢补偿141533元，3.附属设施、设备、树木等补偿59343元，4.搬迁费补偿6235元，5.过渡费补助24938元，6.搬迁奖励31173元，7.营业执照补偿5000元，8.增补3419元，合计补偿款549176元；协议还对安置方案进行了约定；马汉林儿子马建代马汉林在上述协议上签字、摁印。后马建代马汉林在《房屋搬迁交接单》上签字、摁印，明确马汉林户于2017年11月23日将房屋交给搬迁方拆除，并对房屋建筑面积再次明确。2020年5月4日，平潮镇政府组织工作人员对上述房屋进行了拆除。2020年7月22日，一审法院对马建进行询问，马建陈述上述《房屋搬迁补偿安置协议》《房屋搬迁交接单》中马汉林和马建的签字、摁印均系其所为。
2020年7月，马汉林向一审法院提起行政诉讼，请求确认2017年11月16日签订的《房屋搬迁补偿安置协议》无效。
一审法院认为，首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，因南通市级重点工程建设搬迁安置的需要，平潮镇政府作为具有能够独立承担责任的基层政府，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，对马汉林户通过协议搬迁的方式进行，且就搬迁过程中的补偿等事项达成涉案房屋搬迁补偿协议，内容真实有效，补偿金额是依据有资质的评估公司所作评估报告，无侵害马汉林户补偿权益的情形，应当认定为合法有效。
其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因行政协议的特殊性，其作为体现行政机关和行政相对人合意的产物，在不违反行政诉讼法的情况下可以适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于如何认定上述规定的重大且明显违法情形的理解，《最高人民法院关于适用的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。同时，《中华人民共和国合同法》对于合同无效的情形作了规定：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。所以，在对行政协议效力审查时，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人的合法权益等角度，来认定行政协议的效力。特别是在认定行政协议效力是否系无效的情形时，要严格按照上述规定予以认定，在尊重协议各方的意思自治的同时，保持行政行为的安定。本案中，如前所述，平潮镇政府为行政管理的需要，与马汉林户代表马建签订了案涉搬迁补偿安置协议，其中，对案涉房屋的建筑面积、用途等进行了认定，并根据该区域对应的搬迁补偿标准，结合有资质的评估单位出具的评估意见，对原告房屋所涉及需要补偿的项目进行逐项核算补偿，其中包括被搬迁房屋重置成新补偿、装饰装潢补偿、附属设施补偿、搬迁费补偿、搬迁奖励、营业执照补偿等，协议方均在协议上签字或盖章予以确认，真实有效，不存在行政协议无效之情形。虽然马汉林本人未在协议上签字，但基于农村住宅“一户一宅”的特殊性、不可分割性、家庭成员共同生活的特点，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，协商时也通常是与户代表进行协商并签订协议，所以，马建的签字行为应推定为代表该户整体的意思表示。
综上，案涉搬迁补偿安置协议系双方当事人真实意思的表示，协议内容不违反法律、法规规定,无法定无效之情形。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马汉林的诉讼请求。
上诉人马汉林上诉称，案涉房屋系上诉人所有，上诉人与马建已经分户，马建未取得上诉人的授权自行与被上诉人签署的协议，侵犯了上诉人的合法权益，该协议应认定无效。此外，土地征收主体应为县级以上人民政府，平潮镇政府并非征收主体，不具有签订补偿安置协议的主体资格。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人平潮镇政府辩称，被上诉人因重点工程建设需要与被搬迁人协议搬迁并不违反法律规定。马建系上诉人的儿子，有权代表该户对房屋搬迁补偿事项进行协商并代表该户签署协议。案涉协议系双方自愿签订，协议约定的补偿安置内容合法适当，并不损害上诉人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人新安公司未作二审答辩。
经审理查明，一审判决认定的案件事实有相应证据证实，本院予以确认
判决结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马汉林负担。
本判决为终审判决。
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合议庭
审判长刘海燕
审判员郁娟
审判员鲍蕊
二〇二一年三月二十二日
书记员钱殷
判决日期
2021-03-30
